Dilema Sekretaris Negara Dalam Proses Legislasi

Penulis : Muhammad Tabrani (Staff Pembela Umum LBH Yogyakarta)

Dalam konteks ketatanegaraan Indonesia, kewenangan pembentukan Peraturan Perundang-undangan atau Fungsi legislasi berada pada lembaga legislatif (DPR).       Hal ini dapat ditelusuri dari bunyi Pasal 20 ayat (1) UUD 1945 bahwa “DPR memegang kekuasaan membentuk Undang-Undang”.[1] Selain itu, DPR juga memiliki kewenangan mengontrol jalannya roda pemerintahan atau fungsi pengawasan dan fungsi membahas Anggaran, akan tetapi fungsi legislasi juga berada pada Pemerintah (eksekutif). Hal ini ditegaskan pula dalam UUD 1945 Pasal 5 ayat (1) yang menyatakan “Presiden berhak mengajukan rancangan undang-undang kepada DPR”. Dan selanjutnya ayat (2) menyebutkan bahwa “Presiden menetapkan peraturan Pemerintah untuk menjalankan Undang-Undang sebagaimana mestinya”.[2]

Sementara itu, pada proses pembentukan undang-undang (law-making process) Pasal 20 ayat (2) UUD 1945 menyatakan bahwa setiap Rancangan Undang-Undang (RUU) dibahas oleh DPR dan Presiden untuk mendapat persetujuan bersama. Jika RUU tidak mendapat persetujuan bersama, rancangan Undang-Undang itu tidak boleh diajukan lagi dalam persidangan DPR pada masa itu (3). dan ayat (4) menyebutkan bahwa Presiden mengesahkan rancangan Undang-Undang yang telah disetujui bersama untuk menjadi Undang-Undang. dalam hal RUU yang disetujui bersama tersebut tidak disahkan oleh Presiden dalam waktu 30 hari semenjak RUU tersebut disetujui, RUU tersebut sah menjadi Undang-Undang dan wajib diundangkan (5). Demikian, dengan adannya pembahasan persetujuan bersama, hasil Perubahan kedua UUD 1945 memperkenalkan formula kesebandingan antara DPR dan Presiden dalam persetujuan RUU menjadi UU. Dengan pengertian ini, jika DPR tidak menyetujui RUU yang berasal dari Pemerintah atau sebaliknya Presiden menolak RUU yang berasal dari DPR, Undang-Undang tidak akan dihasilkan.Dengan pola seperti itu, penolakan yang dilakukan oleh salah satu pihak membuka kemungkinan terjadinya ketegangan hubungan antara DPR dan Presiden.[3]

Dalam hal ini, Frasa “Persetujuan Bersama” dalam pasal 20 di atas, menurut Moh. Fajrul Falaakh berpeluang melahirkan ketegangan permanen dalam Proses legislasi, bahkan  kemacetan, karena Presiden dan DPR sama memperoleh mandat dari Rakyat.[4] Selain itu, masalah Fungsi legislasi dalam sistem Pemerintahan Indonesia tidak hanya masalah Pembahasan bersama dan persetujuan bersama antara DPR dan Presiden, tetapi juga menyangkut pengesahan oleh Presiden (Pemerintah). Dalam Praktik, sejumlah RUU telah disetujui bersama oleh Presiden dan DPR, tetapi tidak ditandatangani (disahkan) oleh Presiden. Misalnya ketika pada masa Presiden Megawati Soekarnoputri, beberapa Undang-Undang diberlakukan dan mengikat secara umum tanpa Pengesahan dari Presiden, yaitu UU No. 25 Tahun 2002 tentang pembentukan Provinsi kepulauan Riau; (2) Undang-Undang No. 32 tahun 2002 tentang Penyiaran; (3) UU  No. 17 tahun 2003 tentang keuangan Negara; dan (4) UU No. 18 tahun 2003 tentang Advokat.[5] Padahal RUU tersebut sudah disetujui oleh Menteri yang mewakili Presiden dan DPR ketika pembahasan bersama.

Berkaitan dengan Pengesahan Undang-Undang oleh Presiden, pernyataan ini di dalamnya seolah-olah “membiarkan” bilamana Presiden berkeberatan untuk mengesahkan suatu Undang-Undang, tanpa ada kewajiban untuk memberitahukan kepada DPR. Tentu dalam hal ini Sekretaris Negara mengalami situasi dilematis. Di satu pihak sebagai “Pembantu Presiden” (Pasal 17 ayat (1) dia harus bekerja atas dasar perintah Presiden, sedangkan disisi lain dia wajib menjalankan perintah UUD 1945 untuk “mengundangkan” UU dalam lembaran Negara, walaupun Presiden tidak bersedia mengesahkannya (Pasal 20 ayat (5)).[6]

Antara dua kewajiban

Istilah Menteri dalamsistem Pemerintahan Presidensial sering disebut dengan “Secretary” atau “Pembantu” kepala Negara dalam melaksanakan urusan (pekerjaan) Negara.[7] Dengan kata lain Menteri diangkat dan diberhentikan oleh Presiden untuk membantu tugas-tugasnya dalam bidang-bidang tertentu dan menjalankan program-program Negara untuk mencapai tujuan Negara. Oleh sebab ia diangkat Presiden maka, menteri bertanggung jawab penuh baik personal maupun secara kelembagaan kepada Presiden, bukan kepada Parlemen. Hal ini Berbeda dengan menteri dalam sistem Parlementer.

Pada sistem Parlementer, legislatif memegang kekuasaan tertinggi (Parliament is Sovereign) atau dalam Bahasa A.V. Dicey disebut Parliamentary Supremacy.[8] Oleh karena kekuasaan lebih (overwicht) berada di Parlemen maka menurut Djokosoetono, sistem Parlementer merupakan sistem yang ministeriele verantwoordelijk-heid(Menteri bertanggunng jawab kepada Parlemen).[9] Sejalan dengan Pendapat itu, Miriam Budiardjo pernah menyatakan menteri dalam Kabinet sebagai bagian dari eksekutif yang “bertanggung jawab” diharap mencerminkan kekuatan-kekuatan politik dalam bidang Legislatif yang mendukungnya dan mati-hidupnya Kabinet bergantung kepada dukungan dalam badan Legislatif (asas tanggung jawab Menteri).[10]

Praktiknya fungsi Legislasi di Indonesia menggunakanmodel sistem campuran, sebagian presidensial dan sebagiannya lagi Parlementer, yang dalam bahasa Fajrul Falaakh disebut dengan fifty-fifty Formula. Hal itu juga dipertegas oleh Saldi Isra yang secara garis besar mengungkapkan setelah Amandemen UUD 1945 tujuan untuk memurnikan (Purifikasi) dan mempertegas Sistem Presidensial Indonesia tidak sepenuhnya berhasil sebagaimana tujuan awal perubahannya, bahkan malah memperkuat model Legislasi Parlementer dalam sistem Presidensial Indonesia.

Terlepas dari pengaruh kedua sistem pemerintahan di atas, dalam praktik apabila Presiden dan DPR menjalankan fungsi Legislasi baik itu atas inisiatif DPR maupun Presiden/Pemerintah setelah dibahas dan disetujui bersama tidak mendapat Pengesahan Dari Presiden maka dalam jangka waktu 30 hari sejak RUU itu di setujui, RUU tersebut sah dan Wajib diundangkan. Anak kalimat “Wajib diundangkan” menyiratkan makna bahwa walaupun Presiden tidak mengesahkan suatu RUU, Menteri Sekretaris Negara wajib mengundangkan dalam lembaran Negara dan menyebarluaskannya karena itu merupakan kewajibannya sebagai pejabat Tata Negara yang kewenangannya diatur oleh Konstitusi. Selain kewajibannyamenjalankan perintah Presiden. Dengan demikian fungsi dan Peran menteri sekretaris Negara terjepit dalam dua kewajiban konstitusional. yang  menjadi pertanyaan ialah dari dua kewajiban itu Mana yang di dahulukan?

Dua Dimensi

            Berdasarkan uraian di atas, paling tidak ada dua dimensi menyangkut dengan jabatan menteri sekretaris Negara yang memerlukan penjelasan dan Penelitian lebih lanjut. yang pertama, dimensi Politik. Dimana menurut penulis Prognosis kewajiban terhadap Prerogatif Presiden (menjalankan perintah) dalam fungsi Legislasi lebih mengedepankan indikasi Politis (balas jasa) ketimbang legalitas, walaupun ada juga Pendapat yang menyatakan hubungan antara menteri dan Presiden merupakan hubungan yang bersifat Delegatif.Selanjutnya yang kedua, dimensi hukum. Dalam hal ini  atribusi kewenangan (perintah Konstitusi) kepada menteri sekretaris Negara yang lebih di kedepankan. sebagai pejabat Tata Negara menteri sekretaris Negara wajib mendahulukan perintah Konstitusi/UUD 1945 ketimbang Perintah yang bersifat delegatif dan mandataris.

Akhirnya, bagaimanapun juga kita tidak dapat meramal masa depan, tapi satu yang pasti bahwa selama mesin yang bernama Negara masih beroperasi (fungsi penyelenggaraan Negara) selama itu pula hubungan kekuasaan (Gezagverhouding) antara Presiden dan Menteri sekretaris Negara masih tetap berlangsung. Dan dalam Interaksi kekuasaan tersebut entah itu bersenyawa dengan dimensi politik atau dimensi Hukum hanya waktu yang bisa menjawab…!!!

 


[1]Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, cet- kesebelas (Jakarta: Sekretariat Jenderal dan kepaniteraan Mahkamah Konstitusi RI, 2010), hlm. 26

[2]Ibid, hlm. 8

[3] Saldi Isra, Pergeseran Fungsi legislasi, menguatnya model  Legislasi Parlementer dalam Sistem Presidensial Indonesia, cet-I, (Jakarta: Raja Grafindo, 2010), hlm. 6

[4] Moh. Fajrul Falaakh, Makalah Presidensil dan proses legislasi pasca-revisi konstitusi: Parlementarisme lewat pintu belakang, (Yogyakarta: UGM, 2003), hlm. 5

[5]Fajar Laksono, UU tanpa pengesahan Presiden: sebuah Problema Legislasi Pasca Perubahan UUD 1945, dalam Jurnal konstitusi vol. 3 september  2006, Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia, Jakarta, hlm. 149.

[6] Yuliandri, Asas-asas Pembentukan peraturan Perundang-undangan yang baik, Gagasan Pembentukan Undang-Undang berkelanjutan, (Jakarta: Raja Grafindo, 2009), hlm. 71.

[7]Departemen Pendidikan Nasional, Kamus Besar Bahasa Indonesia, Pusat Bahasa, edisi keempat, (Jakarta: Gramedia Pustaka Utama, 2008), hlm. 902.

[8] Saldi Isra, Pergeseran…Op,cit, hlm. 29.

[9] R.M. Ananda B. Kusuma, 2004, Sistem pemerintahan Indonesia, dalam Jurnal Konstitusi, vol. 1, Mahkamah Konstitusi RI, Jakarta, catatan kaki no. 22, hlm. 156.

[10] Miriam Budiardjo, Dasar-Dasar Ilmu Politik, cet-29, (Jakarta: Gramedia Pustaka utama,2006), hlm. 210.

Scroll to top